Mariusz Haładyj&Paweł Dobroczek production…

plik: PGRP-COVID-OdpowiedzSkP-2020.04.05

Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa

w związku z ograniczeniem praw i wolności ze względu na COVID-19

1. Stan dzisiejszy (bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego)
   1. Ograniczenie praw i wolności zgodne z prawem

Obecnie nie ma przepisów rangi ustawowej lub niższego rzędu wprowadzających rekompensatę dla podmiotów, których prawa i wolności zostały ograniczone ze względu na stan epidemii. Co do zasady należałoby przyjąć, że za zgodne z prawem ograniczenia praw i wolności Państwo nie musi wypłacać rekompensat.

1. Ograniczenie praw i wolności niezgodne z prawem

Na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 415 i n. KC) w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem działań organów państwa powstaje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tymi działaniami. W chwili obecnej dotyczy to także działań państwa mających związek z epidemią a skutkujących ograniczeniem praw i wolności. Przy czym niezgodność z prawem działań państwa może być wynikiem:

1) podważenia aktu normatywnego (np. rozporządzenie MZ) będącego podstawą wprowadzenia ograniczeń praw i wolności albo

2) podważenia poszczególnych działań organów państwa (np. decyzji administracyjnych).

Ad. 1 Zakwestionowanie legalności rozporządzenia MZ jest możliwe w postępowaniu przed TK, TSUE oraz ew. w ramach rozproszonej kontroli zgodności rozporządzenia z ustawami lub Konstytucją RP dokonywanej przez sądy. Rozproszona kontrola sądowa jest w tym przypadku elementem stosowania przez sądy przepisów w ramach, którego sąd będąc związany jedynie Konstytucją i ustawą ma obowiązek pominięcia rozporządzenia niezgodnego z aktami wyższego rzędu.

Ad. 2 Mimo legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę poszczególnych działań organów państwa, za niezgodne z prawem mogą zostać uznane poszczególne działania (np. ze względu na to że naruszają przepisy tej podstawy normatywnej).

W obu wskazanych powyżej przypadkach do powstania odpowiedzialności Skarbu Państwa za nielegalne działania konieczne jest jeszcze wystąpienie szkody wyrządzonej tymi działaniami i związku przyczynowego między tymi działaniami i szkodą (w pewnych przypadkach konieczne będzie jeszcze wykazanie winy). Podkreślenia wymaga, że Skarb Państwa jest zobowiązany zrekompensować pełen uszczerbek doznany przez poszkodowanego (zasada pełnego odszkodowania), tj. zarówno stratę jak i utracone korzyści. Jedynie dla przykładu można wskazać, że w przypadku ograniczenia działalności gospodarczej za stratę można uznać utracone towary, wydatki na zabezpieczenie działalności na czas zakazu jej prowadzenia. Natomiast przez utracony zysk należy rozumieć utracone zarobki lub dochody.

1. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego.
2. Ograniczenie praw i wolności zgodne z prawem.

W przypadku wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych zastosowanie znajdzie ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – odszkodowanie ograniczone do szkody rzeczywistej (bez utraconych korzyści), przysługuje wszystkim poszkodowanym podmiotom, które doznały ograniczeń swoich konstytucyjnych praw i wolności (np. swobody działalności gospodarczej). Zatem rekompensata dla podmiotów ograniczonych praw i wolności nie będzie obejmowało utraconych zarobków i dochodów.

1. Ograniczenie praw i wolności niezgodne z prawem.

Również w przypadku wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych Skarb Państwa może odpowiadać za niezgodne z prawem działania organów państwa. Zastosowanie mają wszystkie zasady określone w pkt. II b) powyżej co oznacza, że w przypadku podważenia legalności aktów normatywnych stanowiących podstawę ograniczeń praw lub wolności albo legalności poszczególnych działań organów państwa poszkodowanemu przysługuje odszkodowanie w pełnej wysokości również w zakresie utraconych korzyści.

Podsumowanie:

Stan prawny wskazuje na następujące różnice w przypadku sytuacji obecnej i po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. W obecnej sytuacji nie ma wyraźnej podstawy ustawowej do rekompensaty za legalne ograniczenie praw i wolności w związku z epidemią. Nielegalne działania państwa skutkować będą odpowiedzialnością państwa na zasadach ogólnych w zakresie pełnego odszkodowania, tj. również w zakresie utraconych korzyści. Po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego pojawia się podstawa do rekompensaty za legalne ograniczenie praw i wolności w związku z epidemią, z tymże rekompensata taka jest ograniczona do szkód rzeczywistych (bez utraconych korzyści). Na ogólnych zasadach państwo odpowiada wciąż za działania nielegalne w ramach pełnego odszkodowania (tj. również za utracone korzyści).

Komentarz (potencjalne ryzyka)

Na podstawie wieloletniego doświadczenia Prokuratorii Generalnej w prowadzeniu spraw sądowych można wskazać hipotetyczne ryzyka (wykraczające poza jednoznaczną ocenę na podstawie stanu prawnego) związane z podejściem sądów do ograniczenia praw i wolności i należnych rekompensat dla podmiotów tych praw.

W przypadku niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego może nastąpić próba poszukiwania podstaw rekompensaty za wprowadzone ograniczenia praw i wolności ponad wskazane w pkt. I przypadki. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku przyjęcia przez sądy tezy, że nawet legalne ograniczenie praw i wolności powinno prowadzić do rekompensaty państwa. Można też założyć, że im dłużej będzie utrzymywał się okres obowiązywania ograniczeń (bez wprowadzania stanu nadzwyczajnego), tym większe prawdopodobieństwo, że ta skłonność będzie rosnąć.

Dla tezy tej można znaleźć szereg uzasadnień, np. polegających na porównaniu sytuacji poszkodowanych przed i po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Skoro ustawodawca przewiduje odszkodowanie w przypadku sytuacji nadzwyczajnej dla państwa i obywateli, to tym bardziej powinno być rekompensowane ograniczenie praw i wolności w sytuacji, która za nadzwyczajną nie została uznana (nie prowadzono stanu nadzwyczajnego). Niewątpliwie bowiem ograniczenia praw i wolności są bardziej uzasadnione w czasie stanu nadzwyczajnego.

Ewentualne poszukiwanie przez sądy podstaw rekompensaty może pójść w dwóch kierunkach. Po pierwsze sądy mogą stosując rozszerzającą wykładnię lub analogię poszukiwać podstawy prawnej do rekompensaty za legalne ograniczenia praw i wolności (np. art. 21 Konstytucji RP, analogia do rekompensat po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego). W takim przypadku odpowiedzialność państwa nadal byłby ograniczona do szkody rzeczywistej (bez utraconych korzyści).

Po drugie sądy mogą dążyć do przełamania legalności wprowadzonych ograniczeń praw i wolności poprzez podważanie ich podstaw prawnych. Wtedy sytuacja państwa pogarsza się, ponieważ odpowiedzialność dotyczy już pełnego odszkodowania (z utraconym korzyściami).

Co prawda ostatecznego kierunku orzecznictwa nie można przewidzieć ale istnieje ryzyko, że w przypadku niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego, państwo i tak będzie zobowiązywane przez sądy do rekompensaty za ograniczenie praw i wolności, w tym ze względu na większą skłonność sądów do przyjmowania braku legalności działań państwa, a nie będzie możliwości skutecznego powoływania się na ograniczenie rekompensaty tylko do szkody rzeczywistej, które jest możliwie w przypadku legalnych ograniczeń po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.

***

Powyższa analiza powinna zostać uzupełniona o podjęcie próby ustalenia jaką szkodę rzeczywistą i utracone korzyści mogą powodować dotychczasowe ograniczenia praw i wolności, jaka jest wysokość przewidywanych w związku z tym odszkodowań państwa zależnie od obowiązku wypłaty odszkodowań w ramach jedynie szkody rzeczywistej lub pełnego odszkodowania.